欲善其事,先利其器:中国野生动物保护法该修订了

培养意识是长期的、软性的工作;法律管控则是有强制性、规范化的方法。

野生动物贸易有很多其它贸易没有的特点:由虚荣和养生的畸形市场驱动;与传统医学、文化勾连;与传统医学、文化勾连;部分地成为军阀和恐怖组织敛财工具;往往从欠发达地区销往较发达地区,越稀有越受保护的动物售价越高,不可避免地有人铤而走险。

这一切都导致野生动物贸易成为与违法犯罪活动千丝万缕的畸形产业,天生需要严格执法的约束甚至打击。事实上,非法野生动物贸易的确是仅次于毒品和军火的第三大非法贸易。

犀牛角从缅甸,越南至中国西南的陆路走私路线

很多人希望此次疫情可以督促执法者严格打击野生动物贸易,甚至全面禁止。但是没有科学完善的立法基础,执法机关就是没有牙齿的老虎。当今中国的野生动物保护法并不完善。

先来理清野生动物的保护体系。

华盛顿公约CITES用于管制跨国野生动物贸易。公约附录一的物种禁止国际贸易,附录二管制国际贸易,附录三区域管制贸易。公约具有法律效力。

中国国内目前实行《中华人民共和国野生动物保护法》保护包括在《国家重点保护野生动物名录》(简称《重点名录》)和《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》(简称《三有名录》)中的物种。重点名录分为一级和二级,也就是我们常说的国家一级保护、二级保护动物(华盛顿公约附录一的物种视同国家一级,附录二视同二级)。此外,各省列出自己的省级重点保护动物。

国际自然保护联盟IUCN的濒危物种红色名录每年将物种评为“数据缺乏”,“未评估”,“无危”,“近危”,“易危”,“濒危”,“极危”,“野外灭绝”和“灭绝”几个等级,这是全球最权威的参考名录,可以供政策制定参考但不具备法律效力。

相比之下,中国国内有Species 2000名录,可以理解为IUCN红色名录的中国版,同样没有法律效力。

那么,为什么说中国的野生动物保护法并不完善呢?

首先是名录更新不及时。更新不及时导致很多该保护的物种根本没受保护或保护力度不足。IUCN 名录每年更新,是世界上最权威和及时的濒危物种名录。理论上,《重点名录》应当覆盖IUCN收录的中国野生动物,我们的重点名录与IUCN名录有很大出入。

图中“保护名录”即为重点名录(山水自然保护中心)

更新不及时情况其一,是名录未能根据分类学变动调整,导致了检索困难。科学是不断进步的,《重点名录》在30多年前发布,到今天分类学上已经有了很多调整。有些物种改名了,有些物种被分出新物种,有些物种被合并…… 可是名录没调整,实际上导致执法者检索物种困难,有法难依。

比如重点名录里的长臂猿属,现在长臂猿属已经分出长臂猿属、黑长臂猿属和白眉长臂猿属三个属。可是保护名录上根本没有黑长臂猿属和白眉长臂猿属,即使它们被IUCN评为极度濒危也没被名录保护。

新的长臂猿属名不在重点名录中 (Jerome Ludmann)

更新不及时情况其二,是名录未根据物种实际状况作出调整。31年前(《重点名录》发布到现在)数量可观的物种濒危。比如黄胸鹀已被从无危吃成极危,然而黄胸鹀依然只是三有名录上的动物,和喜鹊同一保护级别。极危的伊犁鼠兔甚至没被名录收录。名录也没有收录新发现的物种。

其次是名录许多规定混乱

第一,重点名录、三有名录和省级名录相互重叠,造成寻租空间。比如,狼既是国家二级又是三有动物。某人杀了19只狼,按捕捉国家二级保护动物且情节特别严重可直接判10年;要是按捕捉三有动物判,还不算犯罪(捕捉三有动物20只以上才算犯罪)。

第二,名录利用的途径混乱。野生动物利用目前的合法途径是这样的:狩猎证、繁育许可证、检疫证明、经营许可证…… 家禽家畜、野生动物、特种繁育动物界限不明晰,管理部门交叉,就存在漏洞。

比如,繁育许可证有可能成为盗猎者洗白猎物、躲避执法的护身符。另一方面,科学合理利用又得不到有效保障,比如,竹鼠和不少爬行宠物的养殖技术已经成熟,法律却尚不承认它们为养殖动物。养殖户办不到检疫证明,不能合法售卖。

第三,《重点名录》收录物种有限,更多物种受《三有名录》保护。问题是,在之前利用思想指导下制定的三有名录只收录“有利的”(国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物),而未考虑动物的生态价值、濒危程度或它们是否携带危险病毒。

比如常被捕捉的旱獭或蝙蝠,携带多种恶性病毒。因为《三有名录》和《重点名录》都没有收录任何一种旱獭或蝙蝠,那么执法人员就算抓住了捕捉售卖旱獭或蝙蝠、威胁公共卫生安全的人,也因无法可依而无法处罚。

最后,现有法律主要保护陆生脊椎动物,水生动物、无脊椎动物受到的关注极少。比如,目前鱼类算水产,归农业农村部管理,尚无法纳入自然资源部管理与保护。

目前,北京大学自然保护和社会发展研究中心、山水自然保护中心、昆山杜克大学、自然之友、北京大学生态研究中心、广州绿网、守护荒野、桃花源基金会和中国猫科动物保护联盟紧密协作,结合各自经验、大数据分析、国外法律参考研究、保护案例分析和来自十万名公众的问卷调查,完成了《关于<野生动物保护法>修订的意见和建议》,提交全国人大常委会法制工作委员会。主要建议有:

  • 以确保生物多样性、维护生态系统完整稳定和保障公共卫生安全为立法目的。重视栖息地保护。
  • 明确野生动物概念,然后扩大野生动物保护法适用范围至所有野生动物,不留法律空白
  • 将野生动物分为重点保护物种和一般保护物种,废除三有动物概念;确立及时更新名录的机制。
  • 明确保障公民、法人和其他组织依法获取野生动物保护信息、参与和监督野生动物保护的权利。建立环保“吹哨人”制度。
  • 建议自然资源部设立野生动物保护局,同时明确生态环境部门的职责。
  • 明确野生动物概念,禁止食用、售卖野生动物及其制品。对特种养殖,建立物种系谱、繁育档案和个体数据,制定检疫标准,严控生产、交易每个环节。

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