后新冠时代的气候变化政策前景

注意:此作品的官方,西班牙语版本出现在阿根廷国际关系理事会(CARI)的网站上。

除其他方面外,新冠爆发对气候变化的管理以及可持续性发展产生了深远的影响。 其中最明显的影响是,由于大多数国家制定的封锁规则,温室气体和污染物的排放量显著下降。 在中国,由于减少了对煤炭和原油的使用,二月份的农历新年后二氧化碳排放量减少了四分之一以上。 印度北部和巴基斯坦的空气质量由于工厂活动和飞机流量的减少而得到改善。 实际上,假设全球经济在第三季度和第四季度复苏,那么与2019年的水平相比,预计表明全球排放量将下降0.5%至2.2%。

但是,一旦排放量反弹,目前的暂时下降几乎无法缓解长期的气候变化,本世纪最紧急的危机之一。 相反,要减轻气候变化的影响,就必须系统地从使用化石燃料转向可持续资源以减少排放,改善脆弱地区各个层面对自然灾害的预备机制以便迅速恢复,并全面保护自然环境。 国际社会,尤其是政府,可以从这次公共卫生突发事件期间的不良反应中汲取教训,并开始做出协调一致的努力来应对后新冠时代的气候变化吗?

能源转型面临的挑战

从经济学的角度,短期来说,当前较低的石油价格将对可再生能源和清洁能源构成压力。根据国际能源机构5月份的石油市场报告,2020年的整体前景显示,全球需求将下降8.6 百万桶原油每天。另外,随着OPEC+ 协议生效以及其他地方的产量下降,5月全球石油供应将下降12百万桶每天。尽管关于油价在这次逐渐但脆弱的复苏中如何对市场力量和经济活动做出反应的“不确定性仍然存在”,但至少在短期内,油价可能会保持低位。全球范围内新冠的二次爆发将在2020年及以后继续抑制经济活动和航空旅行。所以,任何产量增长都将导致库存过剩,从而阻止价格上涨。最后,OPEC和其他产油国之间的竞争动态将使遵守石油产量协议的遵守程度变得复杂。

在全球能源转型势头强劲之际,低油价加上迫切的经济复苏需求将阻碍(但不能阻止)清洁能源部署的未来。 在没有政府干预的情况下,便宜的能源会导致消费者降低能源使用效率,并降低制定节能政策的动力。 根据国际能源机构的报告,与2019年相比,可再生能源发电量的净增加量预计将下降13%,而太阳能光伏和风能的年均扩张量预计将分别下降17%和12%。 此外,运输生物燃料的生产和可再生热量的消费也有可能在2020年下降。尽管可再生能源的消费具有强复原力,但到2021年以后,如果政府在复苏期间改变政策方向,清洁能源转型和去碳化过渡将受到考验。

气候政策面临的挑战

从政治角度看,各国政府必须制定长期计划以减少排放并提高气候适应能力,加强国家对这些计划的承诺,推进有利于促进共同利益和保护国家利益的区域和全球政策。 此类举措的先决条件包括广泛的多边对话,对其有效性的坚定信心以及强大的领导力。

首先,随着国际紧张局势加剧,以及政府对公共卫生危机和即将到来的经济衰退做出反应,有关气候变化的重要会议和对话均被推迟或打断。 原定于11月在格拉斯哥举行的第26届联合国气候变化会议由于全球范围内新冠的影响而推迟了一年。 原定于9月举行的中欧峰会也被推迟,错过了达成气候变化双边协议的黄金机会。

此外,由于大流行显示出多边机制的固有缺陷,国际社会对多边机构的信心继续下降。这些机制反应缓慢,对在全球范围内解决紧急情况的贡献有限。 当在2015年签署《巴黎协定》时,参会国同意每五年编写并传达一份由国家自主决定的气候目标。 但是截止6月,只有10个国家提交了2020年新目标,其排放量仅占全球的2.9%。全球合作的总体失灵给予了区域主义和国家集中制新的空间,这可能会使多边协定和机构的效力下降。

最后,美国在气候变化问题上缺乏领导地位是达成多边协定和坚持这些承诺的重大挫折。实际上,在大流行之前,美国的参与就有很明显的不一致性,而且其大多数行动都围绕着美共和党的议程。当特朗普政府于2019年11月正式通知联合国其退出《巴黎协定》时,美国就向国际社会发出了强烈的冷漠信息。此外,美国在气候适应力的核心要素(例如环境保护和防灾备灾)方面的单方面投资仍然很小。根据美国国际开发署的数据,在2018年来自政府460亿美元的国外支出中,只有9.56亿美元用于环境保护和防灾。因此,美国未能增强自身在诸如东南亚这样脆弱国家的存在感。这些脆弱国家往往将气候变化视为一种生存威胁,并迫切需要外部资金和支持。在美国国内动荡和经济崩溃的背景下,其有关气候变化的政策和投资可能会更加内向。

至少在不久的将来,美国不会在国际的气候行动中发挥领导作用。从美国公众的角度来看,气候变化是一个分裂的政治的议题。由于美国民众对政府缺乏信任,采取有效环境行动将有更多障碍,并可能使建立可持续政策更加困难。从政治角度看,两位总统在大选中都以强硬的言辞批评中国。美民主党候选人拜登就写道:“美国确实需要对中国采取强硬态度”。另外,他将“建立美国盟国和伙伴的统一战线,以对抗中国的行为……,即使我们寻求与北京在气候变化方面进行合作”。美中两国之间的紧张关系加剧将使就气候变化协议的达成更加困难。

由前文的分析可见,决定气候变化政策前景的一个共同因素是政府在执行亲气候政策中的参与程度,尽管不这样做会带来直接的经济和政治利益。 在疫情之后,执行亲气候政策需要更强大的政治意愿:尽管油价低廉,但仍需要支持可再生能源和脱碳;尽管缺乏国际对话,但仍要制定更雄心勃勃的排放目标;尽管地缘局势的紧张加剧和不同国家价值观的差异加大,但仍要与其他国家达成协议。不幸的是,气候变化不是在能源和环境界以外的决策者的优先事项,也不是传统组织和机构的中心支柱。 这些因素将使未来缓解气候变化的工作更加复杂化。

未来的机会

新冠也为各国政府提供了应对气候挑战的独特机会。 考虑到气候变化不是大多数政府的优先事项,为了利用这些独特机会,未来的气候变化政策必须拥抱实用主义和在政治层面上的可行性。 因此,对于一个低碳的未来而言,将气候变暖的解决方案与直接的经济和政治利益联系起来比任何时候都更为重要。

首先,在国家和国家以下各级,经济下滑为政府提供了将经济增长与排放增加脱钩的机会。以绿色投资形式采取的经济刺激措施可以鼓励经济去碳化,并带来直接的经济和就业利益。 根据国际劳工联盟的数据,与传统的化石燃料的能源相比,对清洁能源的同等投资可以创造两倍的就业机会。 具体而言,政府应关注可扩大规模、迅速吸收投资并产生大量就业机会的绿色产业和部门,这包括了建设风能和太阳能发电厂以及对建筑物和公共交通的能源改造。

其次,在国际等级,全球主要大国之间的伙伴关系可以加强气候工作方面的合作与协调。 在这方面,国际社会非常需要中国与欧盟之间牢固的伙伴关系。对于双方而言,这种伙伴关系使他们能够在明显缺乏美国的议题上担任全球领导者,这在当前的地缘政治局势中无疑对双方都是有利的。 对于国际社会来说,来自欧盟和中国潜在的直接资金资助可能对减少全球排放产生变革性的影响。在6月22日中欧双边峰会上,双方发出了强烈的合作信号。尽管双方在政治意识形态和价值观存在分歧,但在气候变化方面建立这种伙伴关系是切实可行的。

当前的公共卫生危机表明,应对气候变化没有简单的解决方案。实现去碳化和国际合作将在后新冠时代面临新的挑战。 显然,政府通常会在短期内优先考虑经济和政治利益。 因此,旨在减轻气候变化的政策必须拥抱实用主义和政治上的可行性,以便获得政治上的吸引力。

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